广东省法制办主任 李炳余
（2007年9月27日）
同志们：
根据强华副省长的要求，我就全国市县政府依法行政工作会议的主要精神；我省政府法制工作的主要情况作一发言。
一、全国会议的主要精神
今年7月23日至24日，国务院在山东省济南市召开了全国市县政府依法行政工作会议。会议的主要任务是：全面总结本届政府组成以来推进依法行政的成效和经验，认真分析市县两级政府依法行政工作中存在的突出问题，研究部署新形势下推进市县政府依法行政的主要任务。出席会议的有各省、自治区、直辖市政府和较大市政府分管法制工作的领导、法制办主任，10个市县政府的分管领导和法制局局长，以及中央部委有关负责同志近400人。
这次会议是国务院根据2007年工作要点召开的，也是国务院召开的第一次全国市县政府依法行政工作会议。会议讨论了国务院关于推进市县政府依法行政的意见；16个省、市、县政府在会上交流了经验；国务委员兼国务院秘书长华建敏同志到会并作了重要讲话，国务院法制办公室主任曹康泰同志作了会议总结。会议对今后一个时期推进市县政府依法行政工作作了全面部署，主题鲜明，内容丰富，具有很强的指导性。
（一）会议回顾总结了本届政府组成以来依法行政工作的基本情况
1.近五年来，尤其是国务院《全面推进依法行政实施纲要》（下称《纲要》）颁布实施以来依法行政工作取得了六个方面的显著成效
一是政府立法工作进一步加强，立法质量进一步提高。2003年以来，政府立法更加注重体现经济社会发展规律和保护人民群众的根本利益，操作性和针对性更强，为社会主义市场经济的发展和社会的全面进步创造了良好的法制环境，提供了有力的法制保障。立法程序更加注重集中民智、反映民意，政府立法水平不断提高。
二是行政执法体制逐步理顺，执法行为进一步规范。相对集中行政处罚权和综合行政执法试点的领域从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利等领域；通过依法界定行政执法职责、科学设定执法岗位、公开执法流程、清理并公布执法依据、评查执法案卷、考核执法效果、落实执法责任等措施，进一步规范了行政执法行为，提高了行政执法效能。
三是行政复议工作不断强化，依法化解行政争议的功能进一步发挥。 近几年来，全国平均每年通过行政复议解决8万多起行政争议，80%能够做到“案结事了”。行政复议制度在化解行政争议、维护公民、法人和其他组织的合法权益、促进社会和谐稳定等方面发挥了积极作用。
四是规范性文件监督管理制度初步形成，文件合法性、有效性逐步提高。截至2006年底，已有90%以上的市级政府和80%以上的县级政府建立了规范性文件备案制度，地方四级政府、三级监督的备案审查制度初步形成，监督力度不断加强。
五是行政决策机制逐步完善，决策的科学性、民主性进一步增强。全国多数市县政府出台了规范行政决策的专门规定，明确了行政决策的权限和程序，建立了重大事项集体决策制度、专家咨询论证制度和听取民意制度，对保证行政决策的科学性、民主性，减少行政决策失误，发挥了重要作用。
六是行政审批项目进一步减少，行政管理方式不断创新。2004年以来，中央一级共取消和调整行政审批项目1806项，省级政府共取消和调整行政审批项目22000多项，均占原有审批事项总数的一半以上。各级政府和国务院各部门共建立综合性政府服务中心2100多个，简化了办事程序，方便了人民群众。
2.会议总结了近五年来依法行政工作的成功经验
回顾近五年来的依法行政工作，华建敏同志谈了五点体会：一是必须始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；二是必须始终坚持把实现并维护最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点；三是必须始终坚持以落实科学发展观为统领；四是必须始终坚持改革创新；五是必须始终坚持以依法治国方略和建设法治政府为目标。“五个必须始终坚持”，是我们在推进依法行政工作中积累的宝贵经验，必须长期坚持，并在实践中不断丰富和完善。
3.会议分析了当前存在的主要问题
华建敏同志指出，当前推进依法行政工作还存在一些不容忽视的问题：一是经济社会发展中迫切需要的一些法规、规章尚未出台，特别是社会领域的立法相对滞后，一些已出台的法规、规章针对性和操作性不强；二是推进依法行政工作进展不平衡，工作力度有自上而下逐级递减的趋势，一些行政机关工作机制不够完善，责任不够明确；三是一些地方和领域重复执法、交叉执法、多头执法、执法力量分散的现象仍然存在，有法不依、执法不严、违法不究的问题仍然比较突出，侵犯人民群众合法权益的行为时有发生；四是一些行政机关工作人员依法办事的意识淡薄，能力和水平还有待提高。特别是一些领导干部把依法行政与发展经济对立起来，一谈经济发展，就不顾法律约束、擅闯法律“禁区”。这些问题都不同程度地反映在我们各个领域的实际工作中，如一些地方重特大安全生产事故频发，食品药品安全隐患突出，乱占耕地、破坏资源、污染环境现象屡禁不止；有的还在搞政绩工程、形象工程，铺张浪费、劳民伤财的问题突出；一些地方和部门直接干预企业的微观经济活动，履行经济职能错位、越位，履行社会管理和公共服务职能缺位、不到位。
（二）会议加深了对推进市县政府依法行政重要性和紧迫性的认识
华建敏同志指出，依法行政重点在基层、难点也在基层。推进市县政府依法行政是建设法治政府的基础和关键，是各级政府的一项基础性、全局性工作。为此，必须统一四个方面的认识：
第一，这是巩固党的执政基础的必然要求。只有大力推进市县政府依法行政，从制度上规范行政权力与公民权利的关系，保障人民群众有序参与政府管理，监督行政机关依法办事，才能实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，党和政府才能得到广大人民群众的信任，才能更好地巩固党的执政基础。
第二，这是落实科学发展观的重要保障。市县政府是国家法律法规和政策的重要执行者，是地方经济社会的主要管理者。只有推进市县政府依法行政，把体现科学发展要求的法律制度落实到基层，贯穿于政府工作的各个环节，依法决策、依法管理，才能保障经济社会又好又快发展。
第三，这是构建社会主义和谐社会的重要基础。和谐社会首先应该是稳定社会、有序社会、法治社会。解决矛盾纠纷最根本、最有效的办法是法制手段。只有切实推进市县政府依法行政，平衡好各种利益关系，规范和约束行政权力，才能从源头上预防和减少各种利益冲突，才能更好地通过法定途径及时有效化解社会矛盾，实现社会和谐。
第四，这是加强政府自身改革和建设的根本途径。通过依法行政，进一步转变政府职能，增强政府社会管理和公共服务的能力，防止和减少行政权力的缺失或滥用以及腐败现象的产生，全面提高市县政府行政管理水平，是当前市县政府面临改革和发展任务的迫切要求。
（三）会议明确了今后推进市县政府依法行政工作的主要任务
会议认为，当前，各级政府依法行政在总体上是适应经济社会发展要求的，但我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，对依法行政提出了新的更高要求。同时，从依法行政本身来看，也存在不少突出问题和薄弱环节，依法行政特别是市县政府依法行政的进展还很不平衡。华建敏同志强调，当前和今后一个时期推进市县政府依法行政，就是要按照《纲要》确立的目标、原则和任务，着力抓好六个方面的工作和落实三个方面的要求。
1.六个方面的工作。
一是完善行政决策机制，进一步增强行政决策的科学性、民主性。要完善公众参与、专家咨询和政府决定相结合的行政决策机制、规则和程序，把握好充分征求意见、集体决定、建立纠错机制和依法惩处四个环节。对重大事项进行决策前，必须广泛听取公众意见、进行专家咨询论证和法制机构合法性审查，否则，行政机关不能进行决策；坚决杜绝行政决策中擅权、专断和滥用权力的现象；依法严肃追究因决策失误给国家利益、社会公共利益和公民合法权益造成严重损害的决策者的责任。
二是加强监督管理，确保规范性文件合法有效。制定规范性文件要做到合法、公开和备案。规范性文件不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，不得违法增设公民、法人或者其他组织的义务；所有规范性文件都必须由法制机构进行合法性审查；规范性文件制定后，必须通过政府公报、政府网站、新闻媒体等载体向社会公布，未经公布不得作为执法依据；备案机关要坚决纠正下级行政机关违法制定规范性文件的行为。
三是规范和监督行政执法行为，确保法律制度的全面正确实施。要做到严格执法、规范执法、加强监督和强化责任。当前，要重点查处生产销售有害食品和假药劣药、危害生产安全、乱占耕地、破坏资源、污染环境、侵犯知识产权等违法行为，坚决制止执法中的办事拖拉、吃拿卡要、以权谋私等不正之风；要对行政裁量权进行规范和限制，逐步扩大相对集中行政处罚权的领域和事项，继续做好综合行政执法试点工作；进一步加强行政复议工作；继续推行行政执法责任制，加强对行政执法部门及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核，加大责任追究力度。
四是进一步转变政府职能，创新管理方式。要认真贯彻行政许可法，进一步减少和规范行政许可事项，坚持杜绝各种变相许可行为。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，创新管理方式，大力发展电子政务。
五是加强宣传教育，全面提高公务员队伍的法律素质。领导干部要带头学法，对宪法、规范政府共同行为的法律法规以及履行职责所必需的法律知识要熟悉，不能做错了事、违了法还不知道。行政执法人员上岗都必须经过法律培训和考试，考试合格后方可取得行政执法资格。要大力开展法制宣传和舆论引导工作，努力营造良好的法律氛围。
六是切实做好实施政府信息公开条例的各项准备工作。政府信息公开条例将于明年5月1日正式施行。各市县政府要建立健全本单位的政府信息公开工作制度和政府信息公开发布机制，认真做好实施前的各项准备工作。
2.三个方面的要求。
一是省级政府要切实担负起推进市县政府依法行政的责任。省级政府要起示范带动作用，加强督促指导，对推进不力、违法行政问题突出的市县，要予以通报，并追究有关领导的责任；对推进依法行政工作成绩突出的市县，要予以表彰和奖励。
二是市县政府要精心组织，狠抓落实。各市县政府要把推进依法行政工作摆上重要位置，列入重要议事日程。主要负责同志作为第一责任人要亲自抓，主管政府法制工作的领导要具体抓，其他领导要在分管范围内协助抓。建立健全主要负责同志任组长的推进依法行政工作领导机构，加强组织领导、综合协调和监督指导，定期研究部署工作，及时协调解决遇到的困难和问题。
三是切实加强政府法制机构建设。各市县政府要采取有效措施，切实加强政府法制机构建设，保证政府法制机构设置、人员配备与工作任务相适应。逐步在乡镇和街道办事处配备专职或兼职政府法制工作人员。加大政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度，按照中办、国办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》的有关要求，注重选拔政治素质高、业务能力强、具有法律工作经历或者法律教育背景的干部进入市县政府和政府部门领导班子。
二、我省政府法制工作的主要情况
今年，是国务院1987年4月召开的第一次全国政府法制工作会议二十周年。二十年来，在省委、省政府的正确领导下，在全省各级政府的共同努力下，我省依法行政工作已经全面铺开，各级领导干部的法律意识和法律观念不断增强，依法管理经济和社会事务、依法协调解决社会矛盾的能力和水平不断提高，依法行政、依法办事的氛围逐渐形成，我省经济社会发展与法制建设已经产生良性互动效应。政府法制作为依法行政的重要组织部分，同样取得了显著的成绩。政府立法、行政执法、层级监督、行政复议、行政应诉、政府法律顾问等各项工作全面推进，在推进我省依法治省、依法行政工作中发挥了日益重要的作用，为我省全面建设法治政府打下了坚实基础。二十年来，我省政府法制工作的内涵不断得到丰富和发展，在政治、经济、文化和社会生活等各个方面的影响越来越广泛；政府法制机构从无到有，从小到大，在政府工作乃至整个经济社会发展中的地位和作用不断提高，已越来越显示出强大的生命力。今天下午，省政府将对全省政府法制先进集体和先进个人进行表彰，既表明了省委、省政府对二十年来政府法制工作的肯定，也体现了省委、省政府对加快推进全省市县政府依法行政，加快建设法治政府的坚强决心和殷切期望。
本届政府组成以来的五年，既是我省现代化建设取得重大成就，经济实力再上新台阶，社会事业大发展，精神文明和民主法制建设迈出新步伐的五年；也是我省推进依法行政力度最大，建设法治政府硕果累累的五年，主要成效体现在六个方面：
（一）抓宣传部署，依法行政良好氛围不断浓厚
省委省政府高度重视依法行政的宣传部署工作。行政许可法和《纲要》出台后，各级党委和政府明确把贯彻实施工作摆上重要议事日程。省委举办了学习《纲要》专题报告会，省政府举办了行政许可法专题报告会和地厅级领导干部行政许可法专题研究班，为各地级以上市分管法制工作的副市长和省直机关副厅级以上现职领导干部作专题辅导。为加强工作部署，省政府下发了《关于贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》，提出我省建设法治政府的总目标，明确本届政府推进依法行政的主要目标、任务、措施和要求；召开了全省依法行政工作电视电话会议和全省依法行政工作经验交流会，黄华华省长就如何贯彻落实《纲要》和温家宝总理在全国依法行政工作电视电话会议上的重要讲话精神作了动员讲话。各市、县、区政府也通过召开传达动员大会，通过层层举办培训班、研讨班和报告会等形式，对本地区推进依法行政工作进行动员部署和宣传培训，掀起了全省学习贯彻行政许可法和《纲要》的高潮。广州、汕头、佛山、茂名等市政府还分别出台了全面推进依法行政工作五年规划或十年规划，对推进依法行政、建设法治政府的具体进程和责任部门作出了明确安排。
（二）抓依法决策，政府决策科学化、民主化水平不断提高
一是完善和规范政府决策规则和程序。省政府根据《纲要》的要求和国务院新修订的工作规则的精神，对《广东省人民政府工作规则》作了重大修订，明确了省政府重大决策的范围和作出重大决策的具体规则和程序，规定重大决策和重要行政措施都必须事前交由政府法制机构进行合法性论证。各级政府也分别制定或修订了本级政府工作规则，进一步规范了行政决策事项和决策权限，完善决策程序规则和责任。全省142个市、县、区中，已出台行政决策方面专门规定的有93个，建立政府决策合法性审查制度的104个、政府决策公开听取公众意见制度的78个、政府领导集体决策制度的106个、政府决策跟踪反馈和后评估制度的61个、政府决策责任追究制度的80个。
二是实行重大决策听证制度。全省已有75个市、县、区建立了政府决策听证制度，涉及教育、自来水、公交、污水处理等收费和重大项目招投标等关系到人民群众切身利益的重点事项，普遍纳入了决策听证范围，并通过报刊、电视、互联网等媒体公布听证结果。佛山市政府自2004年以来，已公示决策项目48个，实行听证决策8个。
三是推行政府法律顾问制度。目前，全省有68个市、县、区建立了政府决策专家咨询论证制度；15个地级以上市和57个县（区）建立了政府法律顾问制度，设立了政府法律顾问室，以定编形式在政府法制机构配备专门机构人员，并借用“外脑”、聘请知名法律专家作为政府兼职法律顾问。2006年，深圳市政府法律顾问室共承办市政府领导交办的诉讼仲裁案件52宗，出具各类法律意见422件，审查政府合同100多份、涉及金额近300亿元，参与处理政府其他事务38件；中山市政府法律顾问室积极协助清理市、镇、村三级债权债务；协助镇属公司资产重组，帮助有关镇政府减少债务达7亿元。
（三）抓政府职能转变，构建和谐社会的能力不断增强
一是深化行政审批制度改革，推进政府职能转变。按照简政放权的总体思路，我省先后开展了三轮行政审批制度改革，共取消省直机关审批、审核、核准事项1405项，下放管理事项287项，改变管理方式、移交行业组织或中介机构管理事项125项。省政府还决定，除法律、法规和规章另有规定外，凡省已下放或委托地级市管理的权限，原则上由省直接下放或委托县（市）管理，其中第一批已下放214项。深圳市在完成三轮审批制度改革、取消265项行政许可事项的基础上，2006年又正式启动第四轮审批制度改革。佛山市先后向各区下放了322项行政管理事项，该市南海区将85项行政审批权下放到镇街。
二是大力推进电子政务建设，提高行政效能。各级行政机关充分利用电子政务建设的成果，改革行政审批方式，普遍推行了“一站式”服务、“窗口式”办公、网上受理、网上审批。全省县以上政府共建立行政服务中心100个，17个地级以上市、118个县（市、区）、370个政府部门及乡镇政府设立了行政效能投诉中心。各级行政机关普遍通过电子网络公布行政审批许可事项及其依据、条件、程序、结果等信息，珠三角城市还整合各镇区、各部门的信息资源，初步实现了“网上并联审批”。中山市政府投资1600多万元，建设了“中山市行政服务在线”，目前已有35个部门共210项审批事项纳入“网上并联审批”系统。
三是建立健全预警应急机制，提高应对突发事件和风险的能力。几年来，我省突发性事件应急预案体系不断健全，应急管理机构初步建立，应急机制进一步完善。全省各项应急预案总数已达2500多个，覆盖省、市、县、镇、村、企事业单位和重大活动等多层级的较全面的应急体系初步形成。全省21个地级以上市都成立了应急委员会，其中，深圳、珠海等12个地级以上市完成应急办筹建工作，并已开始运作。各市积极整合相关资源，构建应急指挥平台，初步形成了统一指挥、分组负责、协调有序、运转高效的市级应急联动体系。
（四）抓制度建设，依法行政制度保障不断完善
一是实行政府规制统一审查制度。省政府出台了行政机关规范性文件管理规定，把政府对所属部门规范性文件的前置审查和对下级政府规范性文件的事后备案结合起来，全面推行行政机关规范性文件统一规范、统一审查、统一发布制度，凡未经事前统一审查和事后统一发布的规范性文件一律无效。目前，省、市、县（区）三级政府全部建立了规范性文件合法性审查备案制度，省政府和绝大部分市以及一些县区法制机构都设立了规范性文件审查机构。通过政府规制统一审查，及时发现并纠正了一些地方和部门随意发文限制公民权利或增加公民义务、侵害群众合法权益等行为，2006年全省共撤销或纠正有违法问题的行政规范性文件186件，“红头文件”的数量明显下降，质量明显提高。
二是推进民主公开立法。省政府配合省人大常委会修订了《广东省地方立法条例》，确立了立法公开听取意见制度，明确规定对设定行政许可、行政收费以及涉及社会公众切身利益等内容的法规草案，应当依法举行论证会、听证会或者以其他方式公开听取意见。广州、深圳、珠海、汕头等具有地方立法权的市，也完善了委托立法、建立立法顾问制度以及立法听证会、专家座谈会、公示征求意见等制度，不断推进立法工作的科学化、民主化、公开化，制度建设的质量和水平不断提高。
（五）抓行政执法体制改革，行政执法行为不断规范
一是稳妥推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点，加快建立行政执法新体制。在继续抓好广州、深圳、珠海等8个地级以上市相对集中行政处罚权规范管理工作的基础上，2005年，省政府常务会议讨论通过了《广东省综合行政执法试点方案》，按照决策、执行和监督相协调的精神，结合我省实际，突出重点，确定在交通管理、文化市场、资源环境、安全生产、食品安全和城市管理等领域推行综合行政执法试点。
二是深化财政体制改革，为依法行政提供财政体制保障。全省全面推行了公务员统发工资、政府采购、“收支两条线”、国库集中支付、同一地区公务员统一津补贴等制度。
三是清理行政执法队伍，规范行政执法主体。结合省人大代表关于“清理整顿行政执法队伍及其‘三乱’行为的议案”的办理工作，省政府组织各级政府对全省行政执法队伍进行了全面清理，共清出2582支行政执法队伍，并对这些队伍逐一进行审查，撤销了不具备法定条件的队伍799支，清退了合同工、临时工及其他不符合执法条件的人员11274人，全省靠收费养人、靠罚没创收的执法队伍及合同工、临时工一律被停止上岗执法，有效地遏制了行政执法队伍“三乱”行为。
（六）抓政府层级监督，行政权力运行制约机制不断完善
一是建立行政执法督察网络，健全政府层级监督机制。省政府和大部分市、县（区）政府都成立了行政执法督察办公室或者行政执法投诉中心，并公开办公地址和投诉举报电话，受理企业、群众对违法行政行为的投诉举报，有效开展了行政执法督察工作。各市、县分别制定了本地区有关行政执法监督、过错责任追究、重大行政处罚备案、行政执法监督检查的规范性文件，并对推进依法行政的各个环节包括行政执法主体、行政执法程序、行政执法行为等进行了规范。行政复议制度作为政府层级监督的重要机制和解决行政纷争的有效途径，其作用也越来越突出。
二是全面推行行政执法责任制，规范行政执法行为。全省各级行政机关按照《广东省行政执法责任制条例》的要求，普遍建立了行政执法公开、行政执法过错责任追究、行政执法评议考核等制度，各级领导依法行政的意识和自觉性得到提高，行政执法部门的内部规范化管理得到加强，行政执法人员的责任感得到增强。
三是建设行政审批电子监察系统，加强行政审批后续监管。省政府常务会议审议通过了《广东省行政审批电子监察系统建设方案》和《广东省行政审批电子监察系统建设工作实施方案》，决定推进行政审批电子监察系统建设，将各项行政许可、非行政许可审批事项纳入电子监察系统，逐步做到实时在线监督、预警纠错，并以此作为开展绩效评估和向社会提供信息服务的平台。
四是大力推进政务公开，打造阳光政府。2005年，我省出台了政务公开条例，把政务公开作为各级政府的一项法定责任。全省各级行政机关层层成立了政务公开工作领导小组，结合电子监察系统建设，完善了监督机制。目前，省直机关和各市、县（区）以及各乡镇、街道全部实现了政务公开；供水、供电、供气和公交、邮电等公用事业单位也推行了办事公开制度。全省已经建立政府门户网站及政府信息公布制度的市、县、区达115个，约占80%。广州市番禺区政府还开通了网上申请公开系统，开展了政务公开考核工作，并将考核等级意见向社会公示，广泛发动群众参与监督工作。社会公众的积极参与，又进一步推进了政务公开。
总结二十年来依法行政工作，从政府法制建设的角度，有三点体会：一是，自觉接受党委和政府的领导，是做好政府法制工作的核心，亦是为推进依法行政工作提供组织保障的重要前提。二是，始终坚持党的领导和依法行政的有机统一，是政府法制工作的立足点。政府法制是整个政府工作的基础。政府法制工作必须服从并服务于改革、发展、稳定的大局，与经济、社会同步协调发展，紧紧围绕党和政府的中心工作，围绕依法治省、依法行政工作重心，围绕社会、老百姓关心的重点热点问题来展开。三是，牢固树立“有为才有位”的思想，是做好政府法制的内在要求。政府法制工作是一项发展中的事业，拓展空间很大，但制约因素也不少。政府法制工作者要有开拓创新的精神，始终保持积极进取、团结奋斗的精神风貌，懂得并善于通过自身的出色工作得到领导和部门的认可和支持，才能使政府法制事业不断发展，不断开创依法行政工作的新局面。
我的讲话完了，谢谢大家
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